Assemblée générale d’Espac’EPLE le 4 juillet 2022 : le compte-rendu

À 9h50, M. Laborde, proviseur, accueille l’assemblée générale et présente la cité scolaire Voltaire : 1500 élèves et 160 adultes dans ce vieil établissement inauguré en même temps que l’avenue de la République (1890).

Le président Fabien Thorel annonce l’ordre du jour, avec après les points statutaires, Mme Damarey puis la DAF ; l’après-midi les interventions de la DGFiP, de l’https://www.afcm.asso.fr/ puis de l’AMF. Il se trouve que les sujets abordés aujourd’hui seront la continuité de notre précédente assemblée générale s’étant tenue en 2019.

Activité de l’association, par le président Fabien Thorel

Lors de cette crise sanitaire, l’association s’est maintenue malgré tout, signe de son utilité et du fait que les collègues en ressentent l’utilité. En revanche, la présence aux réunions du bureau national, même en visio, est décevante.

En 2021-22, l’accueil des nouveaux comptables à l’IH2EF a été maintenu. Parfois les collègues nous connaissaient, parfois aussi ils nous découvrent, faisant de ce premier contact un moment stratégique. Nous avons aussi rencontré la nouvelle DAF pour lui présenter nos préoccupations. Le séminaire francilien du 6 avril a été une belle réussite.

L’association a reçu une réponse officielle du ministère à nos courriers concernant la démarche MF². Depuis le début, Espac’EPLE s’alarme de difficultés qui toutes se réalisent, et qui n’ont pas d’influence sur le calendrier de déploiement. Les organisations syndicales ont repris la main sur ces sujets. L’association propose désormais résignation, pragmatisme et accompagnement dans ces outils inaboutis qui nous sont imposés.

L’association s’est dotée d’un groupe de travail Op@le, qui a pour objectif de fournir des ressources de résolution de problèmes, comprenant neuf collègues, et ceux qui voudraient les rejoindre sont les bienvenus. Pour Oper@, le caractère très technique des enjeux comme des problèmes rencontrés ne nous semble pas propice à un tel dispositif, mais toutes les initiatives seront les bienvenues.

L’activité des académies est décrite sur le site, pour autant que les collègues s’y expriment. La reprise de l’activité est contrastée dans les différentes académies. Si vous ressentez que c’est insuffisant près de chez vous, chacun peut décider de devenir l’étincelle qui redémarre la vie locale.

En 2022-23, le groupe de travail Op@le sera l’un des points nodaux de notre activité. Selon l’évolution de ce qui fut la RPP, il faut voir comment la profession va s’organiser. Fin 2023 il faudra renouveler le bureau de l’association, c’est un pré-appel à candidatures. Il faut aussi que se désigne un volontaire pour la fonction de webmestre, à plus court terme.

Intervention du webmestre

Étienne André confirme que l’activité de webmestre ne requiert pas de connaissances techniques élaborées, mais plutôt une attention à protéger l’association et son président directeur de la publication, et une relecture orthographique exigeante.

Le site web n’a pas connu de soubresauts lors des trois années écoulées, mais il est nécessaire de rappeler que toute activité académique doit y être signalée : c’est la seule manière de montrer que notre association est vivante et active au niveau local comme national. A défaut de plus d’efforts, envoyer une copie des courriels publics au webmestre permet d’enclencher un minimum la machine.

Le logiciel EssatédéSCO est en cours de tests pour une version 2 qui contiendra de nouvelles fonctionnalités (liste intégrée des DDFiP, génération de courriers de demande d’information FICOBA, documents de saisie spécifiques pour les banques).

Est signalé aussi chez OpenAcademie le logiciel RibSCO, qui vérifie sans effort la conformité des BIC à une liste qui a besoin d’être complétée, mais le sera collectivement par les utilisateurs de l’application.

Bilan financier

Christophe Tricot présente le bilan financier. A la date du 3 juillet, il y avait 362 adhérents dont 77 fondés de pouvoir, plus les membres de l’association Espace Lille affiliée. L’association présente un léger déficit en 2021-22, du fait des dépenses du séminaire francilien s’ajoutant à celles de la présente AG. Les disponibilités sont supérieures à 30 k€.

L’adhésion se fait en ligne et le trésorier souhaite vivement qu’on évite de lui adresser des chèques, ce travail étant pénible et peu efficace.

Mis aux voix par le président, le rapport d’activité, le bilan financier et le programme d’activité sont approuvés par acclamation.

Fabien introduit Mme Damarey, qui était déjà intervenue à notre AG de 2019, sur l’évolution du régime de responsabilité.

Intervention de Mme Stéphanie Damarey

Professeure des universités, à l’université de Lille, travaillant sur la responsabilité dans les comptes publics. En 2019 elle avait évoqué les perspectives possibles de réforme. Le colloque d’octobre 2019 organisé par Didier Migaud à la Cour des Comptes sur la responsabilité des gestionnaires publics, organisé entre praticiens et pas entre universitaires, a marqué une étape.

Quand l’on a pu constater que le comptable public, dans le système rénové voilà une douzaine d’années, a été condamné pour des éléments sur lesquels il n’avait aucune maîtrise, le ministère des Finances a souhaité que le système évolue. Le régime, en termes de contentieux et d’état de droit, se détachait de ce qui se constate ailleurs en Europe (notamment Italie, Espagne, Portugal) : la remise gracieuse était un système étrange, et les ordonnateurs étaient largement irresponsables, même la CDBF ne pouvant traiter les cas des ministres ou de tout un tas d’élus locaux.

Le système du débet a vécu pendant deux siècles, mais à partir du moment où la Cour des Comptes a tenté de mettre la main sur la responsabilité des gestionnaires, il devait évoluer. Donc en novembre décembre 2019 le gouvernement a demandé un rapport à Jean Bassères et Stéphanie Damarey sur le sujet : ces deux voix avaient a priori deux positions irréconciliables.

Du parangonnage européen mené par Mme Damarey, là où modèle juridictionnel existe, on y remarque la possibilité de mettre la responsabilité des gestionnaires en jeu. La pratique de la jurisprudence dans ces pays-là est assez symbolique, les décisions rares. Le débet souffrait d’un défaut majeur, l’importance des sommes en jeu. Même avec la remise gracieuse et les assurances, les montants sont tels qu’ils n’ont pas de lien avec la réalité.

Si le diagnostic était conjoint avec M. Bassères, ce dernier voulait purement supprimer la compétence du juge financier : la coexistence de deux juridictions n’est pas une bonne chose. Si la réforme n’est pas allée jusque là, le débet est supprimé et remplacé par une amende plafonnée, conditionnée à une faute grave commise par l’administrateur. La remise gracieuse disparaît en parallèle.

Désormais on va combiner des infractions, avec la faute grave et l’existence d’un préjudice significatif. Une liste d’infractions existe devant la CDBF depuis 1980, parmi lesquelles le refus d’exécuter une décision de justice. Au début des années 2000, le président du conseil régional de Guadeloupe n’avait pas respecté un arrêt du tribunal administratif en la défaveur de la collectivité, mais cette jurisprudence demeure un cas unique.

Le nouveau texte est tout à l’avantage des agents comptables : les possibilités d’engagement de la responsabilité sont limitées, et au plus près de la décision étant à l’origine du préjudice. Celui-ci devra pouvoir être calculé, donc quantifié en euros ; en Italie le préjudice n’est pas nécessairement financier, des agents ont pu y être condamnés pour l’atteinte portée à l’image de l’administration. Le caractère « significatif » impliquerait que des fautes systémiques, répétées, ne soient pas forcément sanctionnées si les montants sont modestes.

Cet après-midi même, une table ronde a lieu où Mme Damarey verra le président de la 7e chambre de la Cour des Comptes, celle qui verra l’ensemble de ces contentieux. En mai 2022 lescomptes de l’École française de Rome ont vu des débets pour 0,14 % du budget de cette institution. Le comptable s’y était versé une « prime de gestion », alors même qu’un débat était en cours sur la légalité de cette pratique.

Le cadre juridique est contraignant du point de vue du juge du compte. Le ministère des Finances a protégé ses comptables. Mais de son côté la Cour des Comptes n’a pas saisi les opportunités de modération de son activité, elle s’est toujours montrée sévère, se reposant sur la remise gracieuse pour atténuer les effets de ses décisions.

Dans le projet de loi de finances pour 2022, le gouvernement s’est fait donner le pouvoir de légiférer par voie d’ordonnance. Un seul parlementaire s’en est ému, et son amendement a été écarté. Le ministère des Finances a maîtrisé y compris le calendrier et obtenu que tout soit réglé avant les élections. Mme Damarey s’attend à ce qu’à la faveur d’un prochain décret, la reddition systématique des comptes disparaisse.

Les points forts du nouveau schéma consistent en une position moins inconfortable pour les comptables, et en ce que les ordonnateurs puissent être inquiétés lorsque leurs actes seront sanctionnables. Ces derniers s’inquiètent. Mme Damarey a récemment rencontré les DGS des départements, et elle se trouve elle-même concernée depuis qu’elle est devenue vice-présidente aux affaires financières de sa propre université (rires dans la salle).

L’activité de la 7e chambre ne sera pas comparable au total des dix décisions annuelles de la CDBF, 70 arrêts de l’ancienne 7e chambre, et toutes les décisions des CRTC. Même si la probabilité d’une condamnation décroît, à tous les agents comptables, Mme Damarey conseille vivement de garder des traces des alertes et conseils qu’ils peuvent lancer à leur ordonnateur en particulier.

Intervention du ministère de l’Éducation

11h10 : M. Bonneau représente Mme Camiade, DAF du ministère, et est accompagné de M. Sébastien Jouannic, du bureau DAF A3. Il souhaite faire sa propre présentation des réformes en cours, et de leur impact sur l’activité dans le ministère et dans les EPLE.

La loi de finances 2022 prévoit la création d’un régime juridictionnel unifié de la responsabilité des gestionnaires publics. Concrètement les décisions vont se raréfier. La réforme ne supprime pas la séparation entre l’ordonnateur et le comptable, mais la responsabilité personnelle du comptable public. Elle supprime la CDBF, mais s’en inspire beaucoup.

L’enjeu n’est désormais plus le contrôle formel, mais la manière d’introduire et développer le contrôle interne, la maîtrise des risques et les leviers de gestion. Il existe très peu d’arrêts de la CDBF concernant les EPLE. Sur les trois cas des douze dernières années, on compte une relaxe (prescription), une condamnation à 300 € et la dernière à 2000 €.

Dans le nouveau système il demeure des jalons de fautes à ne pas commettre : non production des comptes, gestion de fait, s’opposer à un mandatement d’office ou une décision de justice. Les sanctions vont de un mois à six mois de salaire de la personne à qui la faute est reprochée. La justice pourra aller jusqu’à la dispense de peine, si par exemple pour la gestion de fait, le préjudice apparaît réparé.

Le cautionnement a perdu son utilité et n’a plus de motif d’être maintenu. L’assurance peut encore avoir un sens, dans la mesure où il n’y a plus de remise gracieuse. S’agissant de la sanction de fautes graves, il ne reste plus beaucoup d’espace à un régime d’assurance.

Le fonctionnaire agissant sur ordre ne peut être sanctionné, et des circonstances exceptionnelles ou constitutives de force majeure peuvent encore adoucir ou annuler les condamnations.

Le sujet de qui peut saisir le juge est intéressant : outre le gouvernement, les représentants de l’État et la DGFiP, on remarque les chefs de service de l’inspection générale. Les poursuites devant la CdC ne font pas obstacle à des poursuites pénales et/ou disciplinaires. On note aussi une responsabilité managériale accrue, mais sans pour autant inventer de sanctions disciplinaires nouvelles.

Le contrôle interne doit être recentré sur les risques et les enjeux. Après la cartographie des risques, il faudra faire celle des enjeux.

Des groupes de travail ont été lancés sur les implications de cette réforme sur les différentes typologies d’établissements publics : établissements nationaux, universités, académies (services des achats). Un groupe est dédié aux EPLE. Le ministère a compris qu’il allait devoir s’auto-contrôler. Il lui faut proposer des indicateurs de bonne gestion, développer des outils de contrôle interne.

Question de Denis Toubal : Les comptables ressentent une inquiétude, car jusque là, la CDBF avait une latitude d’appréciation des circonstances. Mais les ordonnateurs d’EPLE ont commencé à entrevoir les marges de manœuvre. L’ordre public financier sera-t-il conservé, l’intérêt général sera-t-il défendu ?

M. Bonneau : aujourd’hui le processus de contrôle des comptes des EPLE par le PNAA concerne 20 % des comptes, et ce contrôle est essentiellement formel. Pour un travail plus pertinent, il faut compter sur les audits, qui en l’état touchent 40 EPLE par an, avec des résultats plutôt rassurants d’ailleurs. Prochainement les comptes seront dématérialisés, et tous seront auditables au lieu d’une minorité. La réforme arrive un peu trop tôt à cet égard. Mme Damarey craint que l’ordre public financier ne soit largement malmené par la réforme.

M. Bonneau : le contrôle formel au premier euro est inopérant et décalé. Le résultat actuel n’est quand même pas un désastre. Demain, avec un système plus mature, on assumera que les interventions de sanction seront rares.

Fabien Thorel craint que ce pour quoi l’on s’est battu sans obtenir de réponse reste en l’état : l’absence d’un encadrement des comptables des EPLE.

Départ pour le réfectoire et la pause déjeuner offerte par l’association.

Intervention de la DGFiP

M. Vincent Lorca, comptable centralisateur, et Laurent Poisson, CE2B.

Présentation de la réforme de la RPP. Ce texte a été rédigé de manière consensuelle par le ministère des Finances, le Conseil d’État, les services du Premier ministre et les juridictions financières. L’ordonnance a été publiée le 24 mars, la décision de réformer ce régime n’a qu’un an. Le cadre réglementaire doit être posé jusqu’au 31 décembre 2022 pour une exploitation en 2023 : les décrets d’application pour la procédure, les signalements, la prestation de serment etc.

A ce stade ce sont les grands principes qui sont posés, et un certain nombre d’éléments de détail seront précisés ultérieurement. Les comptes étaient jugés depuis le XIVe siècle, tout ne sera pas calé avant quelques temps.

La réforme conduit à restreindre l’office du juge. Il a été envisagé de supprimer le rôle juridictionnel de la Cour des Comptes, mais cela a été écarté. De minimis non curat praetor. Là où l’enjeu le justifie, le rôle du juge est renforcé.

Les comptes étaient jusque là jugés a priori et sans considération des circonstances, cela disparaît ; coexistait le régime de la CDBF, qui est maintenu comme droit commun. La responsabilité spécifique aux comptables publics disparaît.

Quel impact sur le rôle de l’agent comptable ? Il ne faut pas dire que ceci serait la prémisse de la fin des contrôles et de toute forme de civilisation financière. Dans le décret GBCP, rien ne change sur le rôle du comptable. En particulier son exclusivité dans le maniement des fonds. Est créé un dispositif de signalement : la possibilité sera donnée au comptable, de signaler des faits graves à sa hiérarchie en même temps qu’à l’ordonnateur. Les modalités doivent être adaptées aux différentes situations, et CE a connaissance de la position des AC d’EPLE et de leurs relations avec leurs ordonnateurs.

La prestation est maintenue. Même si les comptes ne sont plus jugés, le fait que le comptable manie l’argent public a semblé justifier cette formalité solennelle. L’article 32 de l’ordonnance sur la prise en compte des manquants : ils sont pris en compte par l’État pour lui-même, mais aussi pour les EPLE.

Que cela va-t-il changer dans les relations avec les tutelles et les ordonnateurs ? Les comptables seront toujours chargés des contrôles, lesquels pourront évoluer selon les process et les modalités qui seront mis en place. Certains contrôles très rigides au premier euro pourront être assouplis. La reddition des comptes est toujours prévue : l’article 21 du décret GBCP n’a pas vocation à être abandonné. Les modalités de reddition des comptes vont évoluer, pas en fonction de ces évolutions, mais du fait des nouvelles possibilités techniques.

C’est la procédure d’apurement qui va disparaître, car il est assuré par délégation du juge du compte, qui n’a plus d’objet en 2023. A terme le dispositif devrait être plus coopératif avec la sphère ordonnateur, ce qui est déjà le cas en EPLE, et intégrer mieux la maîtrise des risques.

Question de David Thiberge : notre fonction de comptable aujourd’hui n’est absolument pas managée. Les services académiques n’ont pas de compétences pour jeter le premier regard sur une évaluation professionnelle des agents comptables. La DGFiP a-t-elle des pistes à ce sujet ?
M. Lorca confesse que la même question se pose à la DGFiP. Bercy n’a pas à imposer un point de vue aux autres services et ministères, mais la DAF du MEN sera alertée sur ces sujets.

Vincent Petigenay : nous sommes les derniers AC à faire un contrôle exhaustif, on nous demande de faire un contrôle allégé en partenariat ou hiérarchisé, mais le futur outil comptable ne le permet pas, comment faire ?
M. Lorca : dans le contrôle du secteur local, la DGFiP en est presque au même point. Il faut s’inquiéter de ces outils pas adaptés à l’évolution du droit.

Denis Toubal : l’on constate un retard extraordinaire dans le CIC des EPLE, les conditions d’un contrôle hiérarchisé ne sont pas réunies.

Mme Dussol, affaires juridiques, secrétariat général de la CdC

La réforme était jugée nécessaire et urgente voilà plus d’une douzaine d’années. Le président Moscovici a lancé un projet « Juridictions financières 2025 » de reforme. Les travaux ont plus d’un an, le projet de loi de ratification a été déposé au parlement fin avril 2022.

Dans le nouveau système, les justiciables sont les mêmes. Le fonctionnaire agissant sur ordre ne pourra pas être sanctionné ; les circonstances pourront être appréciées pour atténuer la responsabilité.

Les infractions seront constatées uniquement en cas de préjudice financier significatif, les sanctions se limitent à six mois de rémunération, les amendes sont individualisées et proportionnées, la remise gracieuse par le ministre disparaît.

La 7e chambre sera composée de magistrats de la Cour et des CRTC. Ce seront ses membres qui assureront l’instruction.

Les personnes pouvant déférer les faits au ministère public près la Cour des comptes seront les préfets, les DD et DR FiP, les chefs de service d’inspection générale, les commissaires aux comptes, plus l’auto-saisine du ministère public. La prescription est de dix ans pour la gestion de fait, cinq ans pour les autres infractions.

Est créée une cour d’appel financière, avec huit magistrats et deux personnalités qualifiées : il y aura désormais la possibilité d’un appel dans tous les cas.

Bruno Ponsonnaille : existera-t-il des seuils de taux d’anomalies comme dans certains systèmes de contrôle déjà connus ?
Réponse : à ce stade, aucune notion n’a paru encore assez incontestable pour être inscrite dans un texte. Il fallait éviter d’appauvrir la notion en précisant aussi tôt à l’apparition du dispositif.

David Thiberge : sur les moyens, en restreignant à une seule chambre de la CdC et en augmentant le nombre des personnes susceptibles d’être jugées, est-ce parce qu’on a abandonné l’espoir de sanctionner les ordonnateurs fautifs ?
R : les CRTC perdent des compétences car elles ne jugeront plus. On verra lors des discussions sur le projet de loi de finances 2023 quels moyens sont accordés aux juridictions financières. On peut s’attendre à une meilleure efficacité du travail de recherche et d’instruction, avec des personnels alloués à plein temps à ces missions.

Vincent Petitgenay : dans la mesure où les CRTC perdent leur compétence juridictionnelle, vont-elles se redéployer sur les audits ?
Réponse : les CRTC vont contrôler les comptes et la gestion pour détecter les infractions ; dans le cadre de la loi 3DS il a été envisagé qu’elles acquièrent des missions d’évaluation des politiques publiques. Les chambres ne manqueront donc pas de nouvelles missions à exercer.

Question d’un collègue : les bourses étaient payées par les comptables d’EPLE alors qu’aux termes du code de l’Éducation c’est le recteur l’ordonnateur de ces opérations. Jusqu’ à récemment c’était ordonnancé, mais désormais dans Op@le, sans aucune convention, nous devrons le faire en gestion pour compte de tiers.
Laurent Poisson posera la question au MEN pour que cette question soit clarifiée.

Intervention de Christian Dasnières de Veigy, vice-président de l’AFCM

Il reste encore à prouver que le Parlement validera l’ordonnance.
Le 27 avril encore l’AFCM entendait de la part du DGFiP la continuation de l’activité de l’AFCM pour les affaires en cours, et pour les territoires d’Outre-mer où la réforme ne s’appliquera pas avant l’adoption d’une loi organique.

Hormis ces points, la continuité de l’activité de l’association française de cautionnement mutuel est en cours d’évaluation, sous le contrôle du ministre chargé du budget, tutelle de l’association. Celui-ci devra approuver toute modification aux statuts. Les pistes sont notamment que l’association propose un système de type assurantiel.

Les comptes de l’AFCM sont esquissés, cette association a une solide assise financière. Relecture des éléments saillants de l’ordonnance. Du point de vue de l’AFCM on note une forte augmentation du nombre de personnes susceptibles d’être inquiétées. Les fautes et le caractère significatif du préjudice manquent à être précisés.

Propositions de l’AFCM pour 2023, à confirmer : cela concernerait les 6000 comptables actuels, les autres gestionnaires qu’il faudrait compter, les 44 000 régisseurs, les collectivités publiques et les plus de 50 000 retraités déjà dénombrés.

• cautionnement de l’amende non rémissible et non assurable
• conseil juridique
• partenariat avec l’AMF pour subventionner la cotisation à l’assurance
• lettre d’information

Pour les régisseurs des collectivités, l’adhésion serait payée par la collectivité, laquelle serait assurée contre les actes de ses régisseurs par l’association.

Au-delà des sujets professionnels, l’AFCM pourrait proposer des cautions pour les logements, saisonniers ou permanents, je conseil juridique, la location de courte durée à Paris, et la caution pour des prêts immobiliers ; enfin la continuation des activités sociales de l’association (prêts d’honneur à ses adhérents et aides à la rentrée scolaire…)

La cotisation évoluera, probablement dans le sens d’une diminution.

Intervention de Lionel Legall pour l’AMF

M. Legall est le président du conseil d’administration de l’Assurance Mutuelle des Fonctionnaires, dont la vocation principale est la couverture des risques professionnels, en particulier des comptables et régisseurs publics. Il est rappelé que, au moins dans le système en voie de disparition, s’assurer contre un débet est une prudence élémentaire.

Sur la période 2011-19, la sinistralité a triplé, au contraire de ce qui était espéré par la précédente réforme.

On ne sait pas encore ce que seront une faute grave, ni un préjudice significatif. Le juge a désormais une grande marge d’appréciation. A quoi servirait la juridiction financière si seuls des gestionnaires publics malhonnêtes, soumis au droit pénal, sont concernés ? C’est là qu’on voit revenir la place pour la condamnation de fautes non intentionnelles. La CDBF a déjà traité d’affaires où les fonctionnaires étaient poursuivis pour défaut de surveillance. On a vu dans une affaire récente (Opéra de Bordeaux) les comptables condamnés pour « négligence caractérisée », y compris le dernier en date qui avait détecté et dénoncé les errements de l’établissement.

Les erreurs vont avoir une dé-juridiciarisation du système avec l’arrivée de la sanction managériale. Il n’y a pas de moyen d’atténuer les effets de la sanction (plus de remise gracieuse), et on va devoir être défendu par un avocat, et ce sera coûteux : l’AMF pourra protéger jusqu’à 70 k€. La protection fonctionnelle ne devrait pas pouvoir être utilisée, car il ne s’agit pas de poursuites pénales, la jurisprudence est claire à ce sujet.

Deuxième garantie : les pertes pécuniaires. Les amendes ne seront pas assurées. Mais le niveau de rémunération pourrait être maintenu par l’assurance, suite à des conséquences sur la carrière du fonctionnaire inquiété.

Il y a des inconnues sur l’action récursoire par laquelle la collectivité se retournerait contre le professionnel inquiété, et l’AMF va proposer une couverture en responsabilité civile à hauteur d’un million d’euros. Le problème de déficit de caisse inopiné (faux billets...) restera couvert.

Les travaux se sont terminés à l’heure dite, soit seize heures, permettant à l’équipe d’animation de l’association de pratiquer le traditionnel débriefing.